协商式民主与人民政协
岳阳市政协办公室 李 伟
党的十七大报告指出:“人民民主是社会主义的生命。”《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中，首次明确提出了中国民主运行的两种形式，即：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。加强对人民政协协商民主的研究，努力把握人民政协协商民主发展规律，推进人民政协协商民主的创新实践，是推进社会主义民主进程，建设社会主义政治文明面临的一个重大课题。
一、协商式民主的基本内涵
作为一种由传统民主理论复兴而来的理论形态和实践形式，协商民主的基本内涵大致可以从三个层面加以体认。一是在组织形式上，“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商支配的社团”，这种团体“将民主本身视为一种基本的政治理想”。在中国社会主义民主政治中，协商民主的现实组织形式就是“人民政协”这一政治组织，“人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式”。从1949 年9 月召开中国人民政治协商会议开始，中国最初的民主形式就是中国共产党同各民主党派和无党派民主人士一起采用政治协商的形式共商国是，形成了具有临时宪法性质的“共同纲领”，在此基础上，选举产生了中华人民共和国中央人民政府，建立了新的政权，由此也开始形成具有中国特色的协商民主的组织形式。此后，各地各级政协组织陆续成立并发挥作用。人民政协的设立及其存续是为着中国社会主义民主的政治理想，人民政协的事务处理及其对国家事务的参与也是受其成员公共协商所支配的。正因为有了这样一个专门实施政治协商的机构，才使中国的协商式民主实践有了坚实的组织保证。二是在决策形式上，“协商民主作为一种民主的决策体制或理性的决策形式，每个公民都能平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见并倾听别人的观点，包括对道德问题提供协商的空间，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策”。“如果我们想要真实世界中我们称之为民主的体制成为更为真实的民主，我们则需要设法去推动它们朝着协商模式的理想迈进”，“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的”，并且“所达成的决定( 决策) 不是简单地反映参与者的重要利益或观点，而是反映了考虑各方观点后作出的判断及解决分歧时应该使用的规则和程序”。在中国，政治协商的主要内容就是“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”，并在协商中充分听取各方意见，充分尊重不同意见。而且，参与协商的主体是以“界别”形式出现的，各界别代表不同社会阶层和人民群体的利益，他们在决策协商中并非只是简单地反映和维护各自自身利益( 政协委员个人利益) ，而是要集中反映所在界别的重要诉求和集体利益( 在根本利益完全一致基础上的阶层利益、群体利益) ，并努力就经济社会发展中的重大问题进行广泛、充分的协商讨论，以统一思想，达成共识，为经济社会发展建言献策。协商不同于对话、讨论和一般的交流，它体现了民主，反映了民意，集中了民智，增进了共识。这种协商民主虽然没有法律的强制性，但具有很强的政治影响力和社会影响力。 三是在治理形式上，“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所在政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。在中国，人民政协不仅是巩固和扩大爱国统一战线的重要组织，是中国共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，同时也是我国政治体制中发扬社会主义民主的重要形式。因此，人民政协在国家政治生活和公共治理中。应当能够发挥其重要作用并有所作为：一方面，人民政协及政治协商从处理各政党之间关系，进一步拓展到为各界代表人士广泛参与国家政治生活提供制度性平台和渠道，从而上升到国家政治制度层面，构成国家政治体制的重要组成部分；另一方面，中央强调关系国计民生的重大问题要通过人民政协进行协商，要发挥人民政协在反映社情民意、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定等方面的作用，要通过人民政协调动一切可以调动的积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把中国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗，从而使协商式民主成为与通过选举、投票表决行使权利相互补充、相辅相成、体现中国广泛人民民主的又一种重要治理形式。
概而言之， 协商民主的基本内涵主要是指，公民、政党、利益团体或专设的政治协商组织等，通过深入的讨论、辩诉过程，使相关各方了解并尊重彼此的立场、观点和重要诉求，从而在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以接受的政策决策方案；其前提在于承认并接受多元社会及利益多样化的现实，承认并接受利益主体多元化及不同利益主体之间存在的差异和分歧；其核心在于强调基于理性的协商，即客观、冷静、审慎地讨论、审议、对话和交流，从而实现立法和决策的共识；其本质就是要充分体现并维护人民群众的重要诉求和根本利益。因此，协商民主强调的是公民、政党、利益团体和社会各阶层对公共事务的参与，“是社会利益分化和多元文化社会实现民主，弥补选举民主、大多数决定的制度缺陷的一种新的探索”。协商民主使公民的政治参与不仅仅局限于投票、请愿、陈情或社会运动，它还使参与者在充分掌握信息、发言机会平等以及决策公平的条件下，对公共政策进行公开的讨论、协商，进而提出各方都能接受的方案或决定。
二、协商式民主在中国的具体实践
1949 年中国人民政治协商会议第一届全体会议筹备建立新中国， 是运用协商民主形式的最初尝试、成功实践和充分体现。政协第一届全国委员会为巩固新生的人民民主政权、恢复和发展国民经济、推动社会变革、协助国家机关并推动社会力量解决社会生活中的相关问题、保卫国家安全、维护世界和平等方面发挥了重要作用。政协第二、三、四届全国委员会努力贯彻过渡时期总路线，推动生产资料所有制改造，协调阶级阶层关系，协商国家和地方重大事务。人民政协在“文革”动乱期间经受了严峻考验。政协第六届全国委员会坚持社会主义初级阶段基本路线，支持改革、维护稳定、促进发展，努力推动落实各项统战政策，充分调动各界人士的积极性；围绕社会主义物质文明和精神文明建设中的重大决策，主动建言献策。政协第七届全国委员会以经济建设为中心，围绕国计民生重大问题，积极开展政治协商。政协第八、九届全国委员会围绕经济建设这个中心，服务国家工作大局，深入调查研究，反映社情民意，积极参政议政、建言立论。全国政协十届一次会议以来，人民政协的各参加单位、各级组织和广大政协委员，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，围绕团结和民主两大主题，切实履行职能，不断开拓创新，推进中国协商式民主实践继续向前发展。 一是各地各级党委、政府重视和支持政协工作。各地党委越来越认识到政协工作的重要性，并能从全局和战略高度，充分认识新时期人民政协的地位和作用，不断加强和改善对政协工作的领导。 二是各地各级政协依法积极履行职能。
人民政协是我国政治民主生活中实行协商民主的主渠道和主要形式。从宏观的角度来看，新中国在建国之初，就是以协商的方式凝聚社会共识，通过中国人民在政治协商会议的协商和选举而使新的政权获得了政治正当性和民众拥护。《中共中央关于加强人民政协的工作的意见》明确提出的：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”的重要论断，不仅论述了我国社会主义民主有票决选举民主和协商民主两种形式，而且表明人民政协作为一种民主形式，是我国实行协商民主的主渠道和主要形式。“协商制度在中国表现为民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听（议）证会。”但是，形式都不具备政协的优势，这不仅是因为人民政协具有悠久的历史，而且是因为人民政协作为一个由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的非国家权力机构，具有民意的广泛代表性和实施协商民主的特殊优越性，具有对国家宪法、法律和法规的实施、对重大方针政策的贯彻执行、对国家机关及其工作人员的工作进行民主监督的合法权威性，而且还因为人民政协工作的制度化、规范化、程序化，使得政协在协商民主的实施过程中能够具有公开性和公正性。同时，我们强调人民政协是协商民主的主渠道和主要形式，是从整体来看，人民政协确实能够在协商民主中发挥重大而又独特的作用，并不是说协商民主是政协实行的唯一的民主形式。正如人民代表大会的民主实现形式主要是按照少数服从多数原则，进行投票表决和选举，但也要进行民主协商一样，人民在政协的民主实现形式主要是协商民主，但也要就一些重大决定进行投票表决和选举。对此，我们决不能机械理解、片面解读，而要全面认识民主的两种实现形式，推动人民政协成为协商民主的主渠道和主要形式。
三、推进中国协商式民主的几点思考
（一）实施协商式民主必须坚持党的领导
坚持中国共产党的领导核心地位，确保中国社会主义民主政治的正确方向，是积极稳妥地推进协商式民主的前提。我国的民主是中国共产党领导的民主，无论是选举民主，还是协商民主，只有把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，才能始终保持正确的方向、鲜明的特色和蓬勃的生机。加强党对协商式民主领导，我们必须强化三个方面的认识：
第一，推进协商式民主，充分发挥人民政协在国家政治生活中的作用，有利于提高中国共产党的执政能力。各级党委要从发展社会主义民主政治，推进改革开放和现代化建设的战略高度，进一步提高认识，加强和改善对多党合作和政治协商的领导。要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式，为实现中国共产党的总任务、总目标服务，切实支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，不断推进社会主义政治文明。各级党委要善于利用协商式民主的平台，将不同社会阶层、不同党派、民族的政治资源、利益诉求尽可能吸收于政治体系之中，为社会政治参与提供制度化的组织、程序和途径，使各党派团体和各族各界人士在充分表达意见的过程中，逐步把思想和行动统一到中国共产党的路线、方针、政策上来，从而扩大党的执政基础，巩固党的执政地位，提高党的执政能力。
第二，推进协商式民主，充分吸纳政协委员郑重咨政建言，有利于提高党和政府科学民主决策的水平。协商民主“保证人民依法直接行使民主权利”，它有系统面广的协商机构，比较好地兼容个人意愿与公共利益的制度安排，克服了制度的强制性，又让个人表达意愿，自愿参与。协商民主满足了公民的知情权和参与权，改变了以往公共决策的神秘感和枯燥乏味，提高了决策过程的透明度。同时，协商民主最大限度地涵盖相关利益群体，有效减少决策的失误，降低行政成本，有利于提高决策水平，提高执行效率。我们各级党委政府要主动利用政协协商式民主的平台，始终把政治协商作为实行科学民主决策的重要环节，就全市经济社会发展的重大问题在决策前和决策执行中，同各民主党派和各界代表人士进行广泛地协商，促进决策的科学化、民主化，以推动我们各项事业的发展。
第三，推进协商式民主，充分尊重民主党派的法律地位和政治地位，有利于坚持和加强中国共产党对政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。要尊重民主党派的法律地位和政治地位，充分发扬社会主义民主，善于通过广泛深入的协商和讨论，使党的主张和意愿成为各民主党派、无党派人士等社会各界的共识。协商式民主不论是其组织体系还是程序过程，都必须以坚持中国共产党核心领导，与党委政府合心、合力、合拍，与党委政府工作和谐共振。切实做到党委领导、政府支持、政协主动、各方配合、社会关注的良好工作格局。进一步调动委员履行职能的主动性、积极性、创造性。力求从世界政治文明发展的大势中，准确把握人民政协事业的发展方向。把协商作为基本的途径，让尽可能多的公众参与到商谈中来，提高党和政府在全社会的凝聚力和影响力。
（二）实施协商式民主必须突出工作重点
我国协商民主的实质是最广泛地发扬社会主义民主，使广大人民群众更好地行使民主权利。这种民主形式主要体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，贯穿于多党合作和政治协商的全过程。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是实现协商式民主的主要渠道。政协开展协商式民主，必须突出工作重点：
一是要突出促发展这个第一要务。服从服务于党委和政府的中心工作是政协履行职能的基本要求。人民政协要始终把促进科学发展作为履行职能的第一要务。在开展协商民主的过程中，政协始终紧扣党委政府的中心工作，充分发挥政协人才、智力和资本优势,围绕解决地方经济社会发展中的深层次矛盾，多深入开展调查研究，多提出富有科学性和操作性的意见建议。当前,特别是要围绕如何应对金融危机挑战,化解金融危机的影响，进一步提升常德经济发展的质量和水平多做调研和协商,多为党委政府出谋划策，分忧解难。
二是要突出关注民生。关注民生是人民政协工作的出发点和落脚点，也是人民政协的优良传统。在践行协商式民主的过程中，政协要坚持以人为本的工作宗旨，要把真情履职寓于维护群众利益之中，不遗余力地推动党委政府保障和改善民生的政策措施落到实处。密切跟踪就业、分配、社会保障、教育、医疗、住房等关系人民群众切身利益的突出问题，积极推动改革发展成果惠及广大人民群众。要把真情履职寓于积极反映民生诉求之中，不遗余力地促进社会公平正义。通过健全和完善“听证会”、“社情民意”、“民情热线”等制度和办法，面向群众，真情履职。要把真情履职寓于主动承担民生社会责任之中，不遗余力地为群众解难事、办实事、做好事，积极开展扶贫帮困、助学助医。鼓励和引导非公有制经济人士积极承担社会责任，投身“光彩事业”和慈善事业，使人民群众直接地感受到党的温暖，社会的关爱，政协的作用。
三是要突出民主团结的主题。团结和民主是人民政协的两大主题。人民政协要根据新形势、新任务的需要，充分发挥包容各界、联系广泛的独特优势，积极拓展实现团结的新载体，做好化解矛盾、协调关系、凝聚人心、汇集力量的工作，努力促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐。加强与党派团体和社会各界的联系，努力为各民主党派、工商联和无党派人士履行职能创造良好条件，密切与民族宗教界人士的联系，进一步活跃政协港澳台侨工作。树立重和谐、讲协商、善包容、求实效的政协文化精神，为构建社会主义和谐社会作出不懈努力。
（三）实施协商式民主必须进一步优化协商格局
为了进一步推进协商式民主，提高政协工作的实效，必须继续推进协商式民主制度化、规范化、程序化建设。进一步优化实施协商式民主的外部环境，各级党委要深化对人民政协事业发展规律的理性把握，切实把政协工作摆到全局工作中的重要位置，努力推进人民政协事业新发展。一是党委政府要进一步重视和支持。各级党委要按照优化政协履职环境、完善政协组织功能、发挥委员主体作用的要求，增强对协商式民主的认识，切实把政治协商纳入决策程序，建立健全反馈机制，为深入开展协商工作创造良好条件。二是要扩大群众有序参与。要高度重视有序与普通公民的民主协商，充分调动公民政治参与的积极性。三是积极探索协商式民主的新形式、新载体。进一步拓展全面协商、专题协商、界别联系组讨论等议政协商平台，进一步丰富完善多种议政建言形式，进一步搭建政协要与党政领导直接协商议政的新载体，把协商讨论与调研视察、通报情况与双向交流、委员建言献策与扩大公民直接有序政治参与、专题协商与听取专家讲座有机的结合起来，创造更多的平台、更好的形式，不断推进人民政协事业的创新发展。四是要加强对协商式民主的宣传。政协组织和新闻宣传部门要加强对协商式民主的宣传，要进一步宣传开展协商式民主对发展社会主义民主政治建设、对构建社会主义和谐社会的重要意义，提高社会各界对协商式民主的认识，进一步营造全社会了解、关心、支持协商式民主的良好氛围和环境。五是要充分发挥政协党组和共产党员的作用，大力推动政协组织建设和干部队伍建设，进一步加强人民政协理论研究和教育培训工作，注重理论学习，创新工作理念，不断提高推进我市人民政协事业发展的领导水平。
（二○一○年九月）
