赖社光
充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,对于坚持走中国特色社会主义政治发展道路，推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主具有重要意义。
协商民主是人民政协组织与生俱来的光荣传统,新时期如何将政协协商民主引向深入，不断提高协商民主的质量和实效，关键要在制度化、规范化、程序化上下功夫。
一、制度化是搭建人民政协协商民主平台的根本保障
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》要求：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”中共湖南省委出台的《政治协商规程》（试行）进一步细化了有关内容。其主旨是凡规定需要经过人民政协协商而未协商的事项，原则上应不进入决策和实施程序。这样的明确规定已经给人民政协的协商民主作出了制度性的安排。为此，基层政协组织要协助党委政府做好在政协内部同各党派团体、各族各界人士的协商，拓宽社会各界有序政治参与的渠道和平台，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。
首先要完善既有协商形式，创新专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商等协商平台。要在政治协商中推进协商民主。通过政协全会、常委会议、主席会议、专题议政会、委员座谈会、各专门委员会会议、秘书长会议等层面，积极有序地开展政治协商，不断探索和丰富协商民主的形式。要在民主监督中推进协商民主。充分发挥委员视察参与面广、针对性强、重点突出、交流互动的作用，加大民主监督力度；通过加强提案工作，提高民主监督深度；通过反映社情民意和特邀监督员活动，扩大民主监督广度。要在参政议政中推进协商民主。人民政协履行参政议政职能是整合各界别智力资源、推进协商民主的平台。参政议政的主要形式是专题调研。如我市政协近年来先后组织了洞庭湖生态经济区、岳阳绿色化工园、环南湖规划保护建设管理及加快推进城乡一体化等专题调研。其调研报告和规划方案直接进入市委市政府的决策程序，成为市委市政府的决策结论和工作部署内容，大大提高了参政议政的水平和质量。其次，要认真贯彻党的群众路线，不断建立和完善与各界群众沟通的民主渠道，在政协的各项工作中注重探索各种形式的群众参与活动，如开展向社会征集提案线索活动，扩大公众对事关本地经济社会发展、民生重大问题的政治参与，合理吸纳人民群众的意见和建议，使各阶层群众利益都能得到充分表达。再次，是要建立和健全有关民主协商会议制度、民主协商工作制度，可出台《关于邀请市政府及相关职能部门通报情况办法》、《专题协商、对口协商、界别协商工作规程》、《重点提案办理面商规定》及《<反映社情民意信息工作条例>实施细则》等，使协商民主经常性工作有章可循。
人民政协协商民主的制度创新，还可以值鉴基层协商民主的一些成功范例。如浙江省温岭市己实施多年的公共事务民主恳谈会，从预算民主起步，通过恳谈形式公众参与的公共决策领域涉及教育、国有企业改革、城镇规划、百姓日常生活等多个方面。它不仅有效地解决了当地经济社会发展中的一些问题，而且还在于通过民主恳谈的方式促进科学决策，拓展了民主政治的生长空间。其经验表明，因地制宜的制度创新必然有力地推动协商民主的健康发展。
二、规范化是提升人民政协协商民主质量的重要举措
1995年1月，中共中央转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，标志着人民政协工作步入了规范化、制度化的新阶段。该规定明确提出，要“逐步实现政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化”，并对人民政协履行三项主要职能的内容、形式和基本要求等进一步作出了具体规定。这表明人民政协履行职能由经常化向规范化发展取得了质的飞跃。提升人民政协协商民主的质量，还要按照党的十八大要求，加强专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商规范化建设。
专题协商是就国家政治生活中的大事和地方的重要事务以及政治、经济、文化和社会生活中的某一个方面或几个方面的重要问题在决策之前，或就决策执行过程中的重要问题进行协商。实现这一协商，必须通过政协全体会议、常务委员会专题会议、主席会议，以及需要召开的各党派、团体和各族各界爱国人士代表参加的协商座谈会等形式，对事关经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的重大方针政策及重要部署进行协商讨论。搞好专题协商，必须规范知情、沟通、反馈环节，认真做好协商前的各项准备，协商中有的放矢，提出切实可行的意见、建议，从而使专题协商活动生动活泼、富于成效。
对口协商是政协各专门委员会与同级党政部门就相关问题进行的协商。加强专委会与党政部门的对口协商，既有利于拓展政协参政议政的空间，扩大知情面，又有利于增强党政部门对政协工作的认同感。凡涉及本地政治、经济、社会生活中的重大问题、人民群众普遍关心的重点、难点和热点问题以及政协工作要点中安排的内容等均可列入对口协商的范畴。协商的形式，主要采取召开座谈会进行面对面协商，参加对口联系单位召开的有关重要会议、重大活动，组织政协委员进行视察，开展专题调研活动等。协商意见能否进入决策程序，能否转化为决策依据，能否助推部门工作的开展，是衡量对口协商质量和效果的重要标准。要进一步探索民主恳谈会、听证会等对口协商的新形式，拓展对口协商的空间。
界别协商是新时期人民政协工作的一大创新。人民政协组组以界别为单位，与党政部门就相关领域问题进行协商，把委员的个体智慧扩大到界别的集体智慧，把委员的个体优势转化为界别的整体优势，这种公众参与方式有利于党和政府民主科学决策。做好界别协商，必须尊重界别的主体地位，突出界别性要求，增强委员的界别角色意识，强化委员的界别代表性意识，同时健全工作联系制度，加强界别小组与对口单位的经常性联系。近年来，我市政协通过组织委员每年提出一件有质量的提案、反映一条有价值的社情民意、参加一次委员视察活动、办一件民生实事、参加一次志愿者行动等“五个一”活动，有计划有针对性地开展界别议政，极大活跃了“协商民主实践在岳阳”的局面。
提案办理协商是人民政协提案办理工作的总结和升华。在完善提案交办制度方面，要加强对提案的分类甄选，准确确定承办单位，确保所有提案交办对口、分办合理。在规范提案办理内部运行机制方面，要建立政协提案办理工作责任制，确保每件提案责任到人。在强化提案办理协商机制方面，要加强承办单位、提案者、政协组织三方在办理过程中的联系沟通。对办理难度较大、提案者多年反复提交或提案者对办理结果不满意的提案，要采取专项督办、联合督办、追踪督办等方式，加大督查督办力度，确保提案办理工作取得实效。
三、程序化是推进人民政协协商民主进程的得力抓手
党的十三大的政治报告中提出“建立社会协商对话制度”，以实现“重大情况让人民知道、重大问题经人民讨论”。要达成这样的目标，程序化建设无疑十分重要。民主制度本质上就是一种以公众参与为核心的程序制度。历史经验表明，人民民主中的实体民主如果没有程序民主作保障，人民便成为一个虚置的概念。正因为如此，履行人民政协重要职能之一的政治协商，就要坚持“三在前、三在先”的程序原则，即重大问题协商在党委决策之前、人大通过之前、政府决定之前。制定经济社会发展规范及解决事关人民群众生活的重大问题要先协商后决策；对重要人事安排包括同级人大、政府、政协领导成员的人事安排和人大常委会任命的工作人员的安排要先协商后决定；制定关系地方全局的重要政策、法规要先协商后通过。只有依靠这样的程序保证，协商民主才不会流于形式。我市一些县、区在财政预决算协商监督方面己经破题，即预算草案在政府提交人大审议通过前，先与政协进行协商。这是人民政协协商民主的新亮点。预算问题从来就是政治问题。近代政治就是从征税与开支博弈发轫的。对财政预算的监督，可以说是对政府行为的监督，对政府决策的监督。随着民主政治建设进程的与时俱进，各级政协有必要在政府预算草案经本级人民代表大会批准前，组织相应的协商讨论，及时提出有关的建议、意见。目前在《财政支出法》、《财政监督法》尚未出台的情况下，加强政协的协商监督，一是要按照《政府信息公开条例》全面公开地方财政预算信息，逐步实现预算内容定期、定例公布；二是推进政府预算报告制度改革，建立完整的政府财务报告制度；三是实现预算编制、执行、决算全过程的协商监督，包括在政协专门委员会系列中赋予财政预算监督职能等。
鉴于“民主的任务就是确定和实施最好的解决方案”，协商民主的程序建设一般来说体现在5个方面：(1)协商活动的组织；(2)协商议题的提出；(3)协商活动的准备；(4)协商活动的进行；(5)协商意见和结果的办理。如在开展的调查研究、提案、反映社情民意、视察等经常性工作中，可以面向政协委员和社会公众征集协商议题，并在调研课题确定过程中，与政府相关职能部门加强沟通，了解有关政策法规、实际工作情况，围绕党政中心工作和社会关注度高的热点焦点难点问题开展协商对话。调研报告、重要建议及时向党委汇报，同时建立跟踪问效机制，促进协商成果的有效转化。对于党委、政府领导领衔办理、政协领导重点督办的提案，以及委员关注度高或委员不满意要求重新办理的提案，加大办理协商和落实力度亦可试行“三方”面复的工作程序。即承办单位在办理工作基本完成后，提出面复申请，由党、政“两办”、对答复意见进行审核；审核通过后，由承办方(承办单位)会同监督方(市政协提案委员会或有关专委会)、审核方(党、政“两办”)共同面复提案人。
有专家指出，“为了体现程序的民主价值，程序应当保持适度的公众透明度，并预留民众参与的制度通道。因为，透明是程序过程的自身要求，不论结果如何，一个透明的程序活动至少会因其公开而受到褒扬。”由此可见，人民政协的协商民主活动要尽可增强其透明度，如常委会议、政协全会邀请群众代表列席，通过报纸、电视、网络等新闻媒体开办政协在线、界别议政、提案追踪、委员会客厅等栏目，提升社会公众对政协工作的参与度与认同感。
总之，认真贯彻落实党的十八大精神，坚持求同存异，促进社会和谐，不断推进协商民主制度化、程序化、规范化建设，是人民政协当前和今后一个时期的重要任务。探索永无止境，追求未有穷期。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，中国特色社会主义政治发展道路必然越走越宽广。
（此文已刊2013年10月16日《人民政协报》，发表时略有删节。）