2009是人民政协成立60周年。人民政协与共和国一同历经风雨，从当年筹备建立新中国的历史伟绩，到如今在国家政治生活中发挥独特而重要的作用，人民政协事业在发展在前进。在60年的历程中，人民政协的性质得到不断完善和充实。《政协章程》现已明确规范为：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。笔者认为，在人民政协成立60周年的今天，对人民政协性质的界定，还可以作进一步的探讨。
一、中国人民政治协商会议应是中国人民爱国统一战线的最高组织形式
中华人民共和国成立以前，我们党领导的统一战线没有形成一定的组织形式。直到新中国成立前夕，中国共产党领导的爱国统一战线才找到了中国人民政治协商会议这种最理想的组织形式。1949年9月27日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确指出：“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式”。《中国人民政治协商会议组织法》第一条明确规定：“中国人民政治协商会议为中国人民民主统一战线组织。”人民政协从诞生之日起，就以统一战线组织这一特定的性质登上了中国的政治舞台。1954年，政协代行人大职权的历史结束。有人担心政协不会再有多大作用，甚至怀疑政协是否还有存在的必要；也有人仍把政协看作权力机关，或认为应该使之具有权力机关或半权力机关的性质。针对这些错误想法，周恩来批评说：“这是不懂得政协本身是统一战线的组织，也是党派性的联合组织。”（《老一代革命家论人民政协》第186页）。毛泽东还专门召集部分党外人士座谈，他说，“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行协商。各党派、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事，非常重要。宪法草案就是经过协商讨论，使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要”。“政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。”1954年新制定的《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议作为团结全国各族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、海外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线组织，仍然需要存在。”“五四宪法”中对人民政协的性质再次作了明确的规定，说它是“有广泛代表性的统一战线组织。”建国初期，人民政协作为我国最广泛的人民民主统一战线组织，它包容了全国各民族、各党派、各阶层、各人民团体和各界代表人士和统一战线各方面的代表人物，包括了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和其他爱国民主人士，具有最广泛的代表性。在新的历史时期，阶级关系发生根本变化以后，人民政协包含了社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和包括台湾同胞、港澳同胞、国外侨胞在内的拥护祖国统一的爱国者的代表人士。1982年修订通过的政协章程规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织。”同年，五届全国人大四次会议通过的“八二宪法”也明确规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。”现在，十一届全国政协有中国共产党、各民主党派、无党派人士、各重要人民团体等34个参加单位，2000多名委员，包括了我国全部56个民族的代表人物及各宗教团体的代表和港澳地区爱国人士，其代表性之广泛、其成员团结面之宽、社会覆盖面之广、在国家政治生活中的影响之大，是其它统一战线组织所不能比拟的。笔者认为，中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织，这无疑是正确的，但从质的规定上来看，似乎还应该更准确、更鲜明，是否可以表述为：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织的最高组织形式。”为什么要这么表述呢？其理由有四：第一，这一表述，体现了全国政协的特殊性。毛泽东曾经指出：“对于物质的每一种运动形式，必须注意它和其他各种运动形式的共同点。但是，尤其重要的，成为我们认识事物的基础的东西，则是必须注意它的特殊点，就是说注意它和其他运动形式的质的区别。只有注意了这一点，才有可能区别事物”（《毛泽东著作选读》上册147—148页）。中国人民爱国统一战线组织是一个比较宽泛的概念，无论在建国初期还是从现阶段来看，爱国统一战线组织还有其他的组织形式，而全国政协是中国人民爱国统一战线唯一的最高组织形式。爱国统一战线组织是人民政协的普遍性，而中国人民爱国统一战线最高组织形式即是全国政协的特殊性。第二，这一表述，体现了全国政协的全国性。中国人民政治协商会议是在中华人民共和国这个国号还没明确的时候提出来的。严格地说，在新中国成立以后，应称为中华人民共和国人民政治协商会议。按照约定俗成的惯例，也可仍称为中国人民政治协商会议。但不管怎么称呼，这应该是全国政协的专用名称。而各省、直辖市、自治区政协，不宜称为中国人民政治协商会议XX省（市）自治区委员会，而宜冠名XX省（市）、自治区人民政治协商会议委员会。市县区政协同此一样。因为全国政协和省、市、县（区）政协不是垂直领导关系。省、市、县（区）政协是在同级党委领导下、在上级政协指导下，独立依照政协章程开展工作。所以，从这个方面来看，中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线唯一的最高组织形式。人民政协地方委员会是该地方爱国统一战线的最高组织形式。第三，这一表述，体现了全国政协这一组织的时代性。全国政协在完成了代行全国人民代表大会职权的历史使命后，还是一个中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的全国性组织，还要长期存在下去。建设一个伟大的社会主义强国，需要和谐的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，需要全国各族人民各界人士的大联合，需要海内外中华儿女的大团结。大目标需要大团结，大团结成就大目标。面对新的历史任务，如果没有一个人民政协这样全国性的爱国统一战线的最高组织形式，就难以最大限度的激发全社会的活力，最大限度地凝聚全民族的意志和力量。同时，这样表述，也有利于人民政协在国际活动中，发挥其“亦官亦民”的独特作用，积极务实，稳妥地与国外相关组织和机构开展交流与合作。第四，这一表述，体现了全国政协这一组织的权威性。在新中国建立和建设过程中，全国政协作为中国人民爱国统一战线最高组织形式对于从宪政体制和制度上确认中国共产党的领导，使中国共产党对国家的领导权合法化、合宪化，对于调动各党派、各人民团体、各民族、各阶层的积极性，化消极因素为积极力量，克服前进道路上的种种困难，共同建设社会主义发挥了不可替代的作用。如果从性质上进一步明确全国政协为中国人民爱国统一战线最高组织形式，必将更加有利于发挥全国政协的政治优势。
二、中国人民政治协商会议应是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商这一中国特色政党制度的重要政协机关
共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成和确立，既是历史发展的必然，也是中国人民长期探索和奋斗的成果，是中国人民政治经验和智慧的结晶，是马克思主义基本原理同中国民主政治发展实际相结合的一大创造。政党制度，原是西方近代政治文明的产物。为建立符合中国国情的政党制度，中国人民进行了长期、艰苦的探索。辛亥革命后，我国曾一度以西方政治制度为楷模，设立议会，实行多党制。一时间，中国社会党派林立，大大小小达300多个。这些党派盲目效仿西方政党，醉心于徒有虚名的议会政治，专注于所谓的选举运动，为了各自利益而彼此倾轧，结果不到两年就被袁世凯的封建铁蹄踏碎了。1927年以后，国民党实行一党专政，极力排斥工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级，对中国共产党和各民主党派实行排斥、迫害、镇压政策。所以这种政党制度无法实现中国各阶级、各阶层的政治参与和要求，不能团结人民大众进行反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的斗争，违背了中国的政治发展方向，终于被中国人民革命的浪潮所抛弃。中国共产党把马克思主义普遍真理与中国革命实践相结合，制定了新民主主义革命的正确纲领，指出了中国革命的正确道路，实行武装斗争，建立统一战线，团结和带领全国人民进行了推翻了三座大山的伟大斗争。我国各民主党派大多是在抗日战争时期成立的，他们作为民族资产阶级、城市小资产阶级及其知识分子的政治代表，受到帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫，其反帝爱国和民主要求与共产党在新民主主义时期的政治主张基本一致，从产生之日起就不是站在共产党的对立面，而是在共产党的影响和帮助下，风雨同舟，共同斗争，与中国共产党结成了团结合作、相互支持的政治同盟关系。人民解放战争取得决定性胜利后，各民主党派纷纷发表声明，拥护共产党的领导，并与共产党一道筹备召开了新的中国人民政府协商会议，制定了《共同纲领》，创建了新中国。1949年中国人民政治协商会议的成立，不仅标志着中国人民在思想上政治上的坚强团结，而且也把中国共产党与民主党派的合作关系以组织形式确立下来。虽然建国初期尚未明确提出“中国共产党领导的多党合作制”这一概念，但共产党与民主党派的这种关系的确立，先是以《共同纲领》为政治基础，1954年9月后则以宪法为政治基础，并在人民民主专政的国家政权的构成和运作中得到了充分的体现。1954年，毛泽东更加鲜明地指出，政协是各党派的协商机关，是党派性机关。1956年，对生产资料私有制的社会主义改造基本完成后，毛泽东还提出了共产党与各民主党派“长期存在，互相监督”的八字方针。即使在“文化大革命”中，毛泽东还不时提到政协还是要的，民主党派还是要的，我们不改初衷，坚持与民主党派长期合作共事。这些都为中国共产党领导的多党合作和政治协商形成为一项长期的、基本的制度奠定了思想政治基础，蕴含了在我国建立多党长期合作政党制度的构想。党的十一届三中全会以后，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在实践中不断完善和发展，并成为我国的一项基本政治制度。1986年，中共中央在批转中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》中把多党合作制称之为“政治制度”。1987年10月，中共十三大明确指出，要坚持“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。”1989年12月，中共中央发布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式”，并明确将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度称之为“是我国一项基本政治制度”。1993年3月全国人大八届一次会议通过的宪法修正案，在1982年宪法对人民政协的有关规定之后，特别补充：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。1994年3月，全国政协八届二次会议通过的政协章程修正案将宪法的这一规定写入了总纲，在重申中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织的同时，对人民政协的性质作了进一步的充实与概括，明确规定：“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。这一规定鲜明地体现了人民政协的时代特征和政治属性。但是，对这一表述，笔者认为，还可进行深入研究，是否宜修改为“中国人民政治协商会议是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商这一中国特色的政党制度的重要政治机关。”这一表述至少具有三个特点：第一，这是用法律语言对人民政协的性质作出了一个明确的界定。它告诉我们，全国政协既不是单一的党派组织，又不是国家最高权力机关，也不是国家行政执行机关，还不是一个民间团体，而是一个各党派进行合作和政治协商的政治机关。这就完全廊清了人民政协同中国共产党和其他民主党派的区别，也廊清了人民政协同人民代表大会和人民政府的区别。在这种机关进行的政治协商，就是有关各方就某一问题进行平等的磋商，所达成的基本一致意见，就应是一种要约，参与协商的各方都必须遵守。这种政治协商就是一种高层次的制度化、法律化的政治行为。第二，这是中国特色政党制度的具体体现。由政党领导国家政权的制度是近代资产阶级在反对封建主义革命斗争胜利后创立的。工人阶级建立政党领导广大人民群众夺取政权，进而由工人阶级政党领导国家政权。可以说这是从资产阶级学习来的方法。我们党曾经与国民党的一党专制进行过激烈的斗争，自己在建立新中国和进行现代建设的过程中逐步形成了中国特色的政党制度。我们大力推进社会主义民主政治建设，就是要在实行党内民主，发展人民民主的同时，以加强人民政协为契机，完善多党合作的党际民主，开创一种团结、合作、互助的新型的社会主义多党合作制。在人民政协这一党派联盟组织内部，遵循的是民主协商原则，有矛盾有分歧，但不诉诸衔头，不搞对抗。人民政协承担的协商民主，体现的是：“公民有序的政治参与”这一现代民主精神，是各党派实现有序的政治参与的主要形式。第三，这种表述也是对各民主党派政治上的一种尊重、爱护和支持。将中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商机构，改为是中国共产党领导的多党合作和政治协商的政治机关。是与目前党和国家领导体制相适应的。机关的本意是指整个机械的关键部分。在政治学中，一般引申为办理事务的单位和部门。机构似乎更宽泛一些，它的本意是指机构内部构造成机械内部的一个单元。在政治当中，一般泛指机关、团体或其他工作单位，或指机关团体的内部组织。从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这个层面上来说，将全国政协称为一个机构，似乎与机关有点距离。我们一般称中共中央为党的中央领导机关，全国人大是最高权力机关，国务院是国家行政机关，我认为作为中国共产党领导的多党合作和政治协商这一项基本政治制度重要载体的全国政协，也应该是一个机关，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的政治机关。
三、中国人民政治协商会议应是中国民主宪政中作为与全国人民代表大会并行的、具有广泛代表性的民主议事和民主监督机构
1980年，邓小平在政协章程修改委员会第一次全体会议上指出：“人民政协应当在我们国家政治生活中充分发挥它的重要作用。人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。”1982年12月，政协五届五次会议通过的政协章程，将这一论述体现在总纲部分。1995年1月，中共中央转发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和2000年《中共中央关于加强统一战线工作的决定》都提出，“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”2004年3月，政协十届二次会议通过的政协章程修正案，按照中共中央有关文件的规范提法，将人民政协的性质进行新的补充，在重申前两句话的同时规定：中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。没有民主和法治就没有社会主义，就没有社会主义现代化。我国政治体制改革的目标就是要建设有中国特色的社会主义民主政治。实现社会主义民主政治，是历史发展的必然趋势，是社会进步的重要标志，是人民群众的共同愿望，是中国共产党和各民主党派长期奋斗的目标之一。而我国实行的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度与民族区域自治制度，是符合我国国情的新型民主制度。人民政协的民主协商方式是我国民主建设的一大创造，也是我国社会主义民主一大特色，一大优势。“政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利，在经过充分协商之后，使各方面的政见在基本上达到适当的集中和统一。”（李维汉《统一战线和民族问题》第160页）这种人民政协所实行的民主协商形式，有助于充分吸纳各民主党派、各阶层人士的意见，使共产党的领导作用和民主党派参政议政作用同时得到发挥；有助于拓宽人民群众发表意见的渠道，做到既尊重多数人的共同意愿，又兼顾少数人的合理要求；有助于在团结稳定的前提下发扬民主，在发扬民主的过程中巩固和发展稳定的政治局面。笔者认为，将人民政协的性质界定为“是我国政治生活发扬社会主义民主的重要形式。”说明了人民政协在我国政治生活和社会主义民主的地位和作用。但总感到这种说法还略嫌抽象。我认为，可以表述为“中国人民政治协商会议是中国民主宪政中作为与全国人民代表大会并行的、具有广泛代表性的民主议事和民主监督机构”。这种民主议事和民主监督机构是同爱国统一战线相联系的，与各党派、各人民团体、各族各界人士合作协商的，为统一战线成员和各民主党派提供民主平台的民主议事和民主监督机构。为什么要这么概括呢？首先，这是我国协商民主形式的必然要求。中央明确提出，选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。笔者认为，选举民主是民主体制中的核心制度，而协商民主作为理论，在一定意义上实现了对选举民主的超越；但作为制度，却依然是在选举民主这个宏观制度框架下运行的。选举民主和协商民主不是简单的并存、先后关系，而是民主制度框架下的相互支持、相互补充、相互促进、相互增强的关系。这种关系决定了在民主政治建设过程中，二者缺一不可，需要共同推进。人民政协就是我国实行协商民主的主渠道和主要形式，是我国实行协商民主的一个重要组织机构。我们应该充分重视人民政协在社会主义民主政治建设中发挥这种独特的作用和贡献。其次，这是我国政治体制构架的必然要求。从宪政的角度而言，政体是指实现国家权力的体制和框架，它具体由政权组织形式、选举制度、政党制度和国家结构形式等部分组成。我国的政体就是由作为政权组织形式的人民代表大会制度，直接选举与间接选举相结合的选举制度，作为政党制度的多党合作和政治协商制度，“单一制”中的民族区或自治以及特别行政区等要素组成的。江泽民同志在1990年3月指出：“在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里，关于国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。这样一种政治体制，集中体现了我国广泛的人民民主。”有专家指出，实际上人民政协在我国民主政治体系和运作程序中处于前锋的位置。因此，中共中央反复强调，要始终坚持和贯彻“三在前、三在先”的政治协商原则。根据我国政治体制架构的运行惯例，各级人大、政协“两会”一般同时召开，许多重要事项是由人大和政协同时进行讨论的，而且国家和地方的重要问题都要求在决策之前和决策执行过程中进行政治协商。各级政协委员都列席各级人民代表大会，听取和审议“一府两院”的工作报告。这样，政治协商事实上已经与人民代表大会一起，构成了我国政体的基本要素。第三，这是人民政协委员的广泛代表性特点的必然要求。人民代表和政协委员产生的方法不同，也使他们在代表性上相辅相成。目前的人民代表大会代表主要是按行政区域选举产生的；而界别组成是人民政协的显著特色，是人民政协有别于其他组织的重要特征，也是人民政协发挥作用的优势所在。界别是政协委员活动的重要组织形式。政协委员一般都是社会精英分子，具有包容各界、联系广泛、人才聚集的特点。参加人民政协的既有各党派、又有社会各界别人士，还有各少数民族和台湾同胞、港澳同胞、归国侨胞的代表以及特别邀请人士。这是一个具有广泛代表性的民主协商、民主议政和民主监督的重要机构。还应该看到，人大代表和政协委员在履行职能上也是互为补充。以监督为例，人大代表主要是进行法律监督，重点是按照宪法和已成文的法律的规定进行监督，或者通过听取选民意见调查研究，提出立法和形成规范性文件的建议；而政协委员主要是进行民主监督，这种监督既可以按照宪法、已成文的法律进行监督，也可以根据人民群众的意见进行更宽泛的监督。
（作者系岳阳市政协党组成员、副厅级干部）